褚福灵教授承担教育部人文社科学项目

1、教育部研究基地重大项目——我国城乡养老保障评估指标体系构建及其实证应用研究

我国城乡养老保障发展现状如何，距离人人享有养老保障的目标要求还有多大差距，现有养老保障水平是高还是低，发展趋势是向好还是停滞，养老基金是否具有可持续性，养老服务水平如何等，不仅为社会各界所关注，也是需要进行系统分析与量化研究的重大课题。由于没有科学的量化评价标准，对我国养老保障事业发展的评价莫衷一是。有的认为我国养老保障覆盖面很窄，有的认为我国养老保障待遇很低，有的认为我国养老保障可持续性很差等，进而形成潜在的社会不和谐因素。通过建立科学的量化的评估指标体系和方法体系，有利于得出客观的评价结论，有利于支持科学决策，有利于正确引导舆论。

本研究成果从理论范畴、指标设计、应用分析等方面，对我国城乡养老保障评估指标体系构建及其应用问题进行了全面深入研究。研究内容由三部分构成：（1）指标设计。以城乡养老保障的发展进程为研究对象，以“保障的人群与保障的水平”为研究线索，构建由26个核心指标构成的养老保障评估指标体系。该指标体系包括：有关养老保障覆盖面的10个评估指标、有关养老保障待遇率的6个评估指标、有关养老保障可持续性的4个评估指标和有关养老服务充足性的6个评估指标。（2）指数排名。根据现有数据和评价需要，建立以26个评估指标为基础的城乡养老保障评价指数体系。以指标值为基础，根据无量纲化方法，产生数值在[0，1]的指数值，由此对各省份的养老保障发展状况进行排名。（3）应用分析。以我国城乡养老保障实际发生数据为基础，测算相应的指标数据与指数数据，进而得出了我国城乡养老保障的评估结论。

本研究原创性显著，主要创新点包括：（1）“指标体系”创新。本研究成果构建了评估城乡养老保障发展的26个核心指标，实现了量化评价，得出了比较科学的评估结论，为实现养老保障的科学决策与精确管理提供了理论与技术支撑，是养老保障量化管理研究的新进展。（2）“指数方法”创新。要实现不同类型指标数据的可比性，需要采用基于无量纲化处理的指数方法。本报告以指标值为基础测算指数值，并以此作为城乡养老保障发展指数排名的基础，从而实现了养老保障综合评价的新突破。

本项目采用量化分析与实证研究相结合的研究方法，符合本项目的内在要求。本项目的原始数据来自历年的《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、第六次全国人口普查数据以及有关的规范性文件等，数据来源具有权威性。本项目根据现有数据和评价需要建立由26个核心指标组成的评价指标体系和指数体系，以指标值为基础，根据无量纲化方法，产生数值在[0，1]的指数值，并以指标数据与指数数据为依据得出评价结论，具有客观性与科学性。

本研究成果创立了养老保障评估指标体系与方法体系，具有重要的学术价值。本成果在界定理论范畴和梳理地方实践经验的基础上，设计了以“养老保障覆盖面、养老保障待遇率、养老保障可持续性、养老服务充足性”为对象的26个养老保障核心评估指标，同时创立了“以指标为基础”的城乡养老保障评估指数体系与排名方法，为实现养老保障的精细化管理提供了理论支撑。

本研究成果是养老保障量化研究的新进展，具有重要的应用价值。本研究从“数据”入手，用“数据”说话，以“数据”服人，对我国养老保障发展进行全面客观的量化评价，有利于反映成绩、显现问题、预报预警、科学决策。是评估我国养老保障事业发展的技术参照，是养老保障量化管理研究的新探索。

项目成果由经济科学出版社出版发行

2、教育部人文社科基金一般项目——基于“劳动标准”的基本医疗保险关系转移接续研究

基本医疗保险包括职工基本医疗保险和居民基本医疗保险（包括城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗等形式）两种类型。基本医疗保险关系转移接续是指“职工医保与职工医保”、“职工医保与居民医保”、“居民医保与职工医保”、“居民医保与居民医保”之间的医疗保险关系转移接续，其核心是医保待遇的有效衔接。

1、研究基本医疗保险关系转移接续的重要意义

研究解决基本医疗保险关系转接问题是中央的既定方针。2012年3月14日发布实行的《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）指出：“完善医保关系转移接续政策，基本实现职工医保制度内跨区域转移接续，推进各项基本医疗保险制度之间衔接。”2012年6月14日发布施行的《国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》（国发〔2012〕17号）指出：“以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。”由此表明，中央政府高度重视并力求尽快解决城乡基本医疗保险关系的转移接续问题。

研究城乡基本医疗保险关系转移办法是重要的时代命题与挑战性研究任务。尽管人力资源和社会保障部、卫生部、财政部联合下发了《关于印发流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法的通知》（人社部发[2009]191号），部分省份制订了实施办法，但该文件多为程序性规定，包括医疗保险缴费年限的累计办法、退休后医疗保险“待遇享受地”的选择、转接期间医疗保险待遇的衔接办法、退休后享受基本医疗保险待遇的最低缴费年限、医疗保险关系与养老保险关系在转接方面的协调等实质性条款并没有明定，已经影响到城乡劳动力的顺畅流动。因此，基本医疗保险关系转移接续问题是亟待研究的时代命题。同时，城乡基本医疗保险关系转移接续并不是一项简单的业务操作，其涉及到参保人、转出地、转入地等当事主体利益关系的处理，涉及到记录转移、个人账户的处理、缴费年限累计、医保待遇衔接、退休后医保待遇地的选择等技术问题的明定，涉及到完善制度、健全管理、提高统筹层次、实施金保工程等配套改革，是一项复杂的研究工程和挑战性的研究任务。

2、基本医疗保险关系转移接续的理论范畴

城乡基本医疗保险关系转移接续应以参保人医保权益的有效衔接和充分保障为目标。目标是研究问题的逻辑起点，是引领问题研究的重要标杆，是衡量研究结论是否可行的基本标准。城乡基本医疗保险关系转移接续是手段，本身不是目标。研究认为，使参保人的医疗权益得到有效衔接、便捷转续与充分保障是城乡基本医疗保险关系转移接续应当实现的目标。

基本医疗保险关系转移接续应坚持劳动标准。劳动标准与户籍标准、城乡标准相对立。相当长的一个历史时期，医疗保险关系转接以户籍为标准，导致城乡分割，影响了劳动力的正常流动与城镇化进程。通过建立劳动标准，可以实现医疗保险关系随劳动关系转移，不再是仅仅随户籍转移，从而使参保人得到持续有效的医疗保障。

基本医疗保险关系转移接续应坚持“权益转接”、“时时保障”和“利益均衡”原则。权益转接原则是指：参保人在转出地应得的医保权益应即时充分地转接到转入地，以确保参保人的权益得到保护。时时保障原则是指：基本医疗保险关系随劳动关系或随户籍关系即时转接，实现转出地与转入地的基本医疗保险待遇无缝衔接。利益均衡原则是指：在基本医疗保险关系转移接续中，要兼顾参保人、转出地、转入地等各方的利益，使各当事主体的利益实现均衡。

基本医疗保险关系转移接续分为“职工医保与职工医保”转接、“职工医保与居民医保”转接、“居民医保与职工医保”转接、“居民医保与居民医保”转接“四种基本类型”；基本医疗保险关系转移接续的内容包括参保记录转接、缴费年限转接、个人账户转接和医保待遇转接等方面。

3、基本医疗保险关系转移接续的实践探索

根据各地的实践探索，流动就业人员基本医疗保险关系转入条件有两种：一是随养老关系转入，二是随劳动关系转入。所谓随养老关系转入，是指流动就业人员即便与转入地的单位建立劳动关系，由于离退休年龄不足10年，根据国办发〔2009〕66号，需要在就业地建立养老保险临时账户，基本养老保险关系仍然留存在转出地，因此基本医疗保险关系也随养老保险关系保留在原转出地，北京市、上海市、南京市等采用该办法；所谓随劳动关系转入，是指只要流动就业人员与转入地的单位建立劳动关系后，基本医疗保险关系即转入就业单位所在地，厦门市等采用该办法。

根据各地的实践探索，流动就业人员基本医疗保险参保地与参保险种有两种情形：一是有单位的流动就业人员在就业地参加职工基本医疗保险；二是没有单位的流动就业人员在户籍地或就业地参保。流动就业人员重复参保时的医保待遇处理办法有两种：一是重复参保时选择其中一种医疗保险待遇，二是重复参保时可以享受多种医疗保险待遇。流动就业人员医疗保险个人账户的转接有三种做法：一是转移医疗保险关系与个人账户；二是个人账户原则上随医疗保险关系转移；三是先结清个人账户再转移医保关系。

根据各地的实践探索，流动就业人员办理转移手续期间的医保待遇享受办法有五种类型：一是不间断享有待遇；二是正常转接期限内不间断享有待遇；三是超过正常转接期限的补缴后不设等待期；四是超过正常转接期限的按中断缴费执行；五是超过规定期限时设立等待期且待遇支付最高限额叠加。

根据各地的实践探索，流动就业人员缴费年限的累计办法方面有四种：一是职工医保正常缴费年限合并计算；二是居民医保年限补缴后计算为职工医保年限；三是居民医保缴费年限按一定比例折算为职工医保年限；四是同制度年限累加，跨制度时暂不折算。退休后享受医疗保险待遇的最低缴费年限与医保待遇地确定的做法有三种：一是退休后的医保待遇地随养老待遇地，医疗缴费年限要求高于养老；二是退休后的医保待遇地随养老待遇地，医疗缴费年限要求等于养老；退休后的医保待遇地随养老待遇地，医疗缴费年限包括居民医保的折算年限。

4、基本医疗保险关系转移接续办法设计

基本医疗保险关系转移接续要化解的八个难点问题：一是流动就业人员的基本医疗保险关系是随养老关系转入，还是随劳动关系转入？二是没有单位的流动就业人员在何地参保，以及参加哪个险种？三是流动就业人员重复参保时享受一种待遇，还是享受多种待遇？四是转移个人账户，还是清算个人账户？五是办理转移手续时的正常转接期与等待期应当如何设定？六是基本医疗保险的缴费年限是合并计算、补缴计算，还是相互折算？七是退休后享受医疗保险待遇的最低缴费年限应如何规定？八是退休后基本医疗保险待遇享受地应如何确定？

基本医疗保险关系转移接续的总体思路包括七个要点：一是在职期间的职工基本医疗保险关系随劳动关系转接；二是退休后的职工基本医疗保险关系随养老保险关系转移；三是职工基本医疗保险转移（或清算）个人账户基金，不转移统筹基金；四是职工基本医疗保险的缴费年限合并累计计算，居民基本医疗保险年限不与职工基本医疗保险折算；五是达到规定缴费年限时享受退休职工基本医疗保险待遇，达不到退休职工基本医疗保险待遇条件时可以参加居民基本医疗保险；六是居民医保关系随户籍转移，不转移基金，不累计年限，即期缴费即期享受待遇；七是职工医保待遇与职工医保待遇之间、职工医保待遇与居民医保待遇之间、居民医保待遇与居民医保待遇之间均应即时转移和无缝衔接，确保参保人的医保待遇时时得到保障。

根据“权益转接、时时保障和利益均衡”的原则，借鉴人社部文件的基本精神以及各地的实施办法，按照“职工医保—职工医保”、“居民医保—职工医保”、“ 职工医保—居民医保”、“居民医保—居民医保”四种转接类型，提出基本医疗保险关系转接的基本办法。

“职工医保与职工医保”转接的基本办法是——转移记录，转移或清算个账，合并年限，衔接待遇。即：将参保人在转出地的职工基本医疗保险记录、个人账户基金转移到转入地的职工基本医疗保险（也可以将个人账户基金清算后再转移医保记录），两地的缴费年限合并计算，两地的医保待遇相互衔接。

“职工医保与职工医保”转接办法的依据是：医保记录是转接的基础信息，医保待遇是转接的核心权益，因此都需要进行转移或衔接。医保个人账户基金由参保人缴费（包括单位划转部分）形成，构成了参保人的个人账户权益，应当随医疗保险关系进行转移。转出地与转入地均建立个人账户的，即时转移个人账户余额；没有建立个人账户或者不具备转移个人账户条件的，将个人账户余额清算给个人，在转入地再次参保时按规定缴费。考虑到职工医保统筹基金使用的随机性，不转移职工医保统筹基金。由于职工医保需要累计缴费达到一定年限后方可享受退休职工基本医疗保险待遇，表明职工医保的缴费年限与待遇权益关联，需要累计计算转出与转入地区的缴费年限。

“职工医保与居民医保”转接的基本办法是——转移记录，清算账户，保留年限，衔接待遇。即：将参保人在转出地的职工基本医疗保险记录转移到转入地的城乡居民基本医疗保险，清算职工基本医疗保险个人账户，保留职工医保缴费年限，两种制度的医疗保险待遇相互衔接。

“职工医保与居民医保”转接办法的依据是：医保记录是转接的基础信息，医保待遇是转接的核心权益，因此都需要进行转移与衔接。职工医保个人账户为个人权益，由于居民医保不建立个人账户，无法转移账户，需要在转接医疗保险关系时清算职工医保个人账户。职工医保与居民医保是两类不同的制度，不折算缴费年限，职工医保缴费年限予以保留。职工医保统筹基金在使用上具有随机性，不转移职工医保统筹基金。

“居民医保与职工医保”转接的基本办法是——转移记录，衔接待遇。即：将参保人在转出地的城乡居民基本医疗保险记录转移到转入地的职工基本医疗保险，两种制度的医疗保险待遇相互衔接。

“居民医保与职工医保”转接办法的依据是：居民医保实行现收现付制度，不具有基金积累性质，因此，只转移医保记录，不转移医保基金。由于职工医保与居民医保是两类不同的制度，相互之间不折算缴费年限。根据权益转接原则，应衔接居民医保与职工医保待遇，使参保人得到连续的医疗保障。

“居民医保与居民医保”转接的基本办法是——转移记录，衔接待遇。即：将参保人在转出地的城乡居民基本医疗保险记录转移到转入地的城乡居民基本医疗保险，两地的医疗保险待遇相互衔接。

“居民医保与居民医保”转接办法的依据是：城乡居民基本医疗保险实行现收现付制度，加之疾病发生的随机性，居民医保基金不具有积累性，因此只转移医疗保险记录，不转移医保基金。由于居民医保待遇不与缴费年限关联，不累计缴费年限。根据权益转接原则，医疗保险的核心权益是医保待遇，要确保转出地到转入地的医保待遇得到衔接。

确定退休年龄后医保待遇及待遇享受地的基本思路是：按照“户籍优先、从长从后、与养老地保持一致”的原则，根据养老保险缴费年限与医疗保险缴费年限通常相同的基本事实，确定退休年龄后医保待遇及待遇享受地。该思路的要点是：

——如果达到退休年龄时，职工基本医疗保险关系在户籍地的，在户籍地申请退休职工基本医疗保险待遇。

——如果达到退休年龄时，职工基本医疗保险关系不在户籍地，符合在某工作地享有退休职工基本医疗保险待遇缴费年限条件的，可以在该工作地申请退休职工基本医疗保险待遇。

——如果达到退休年龄时，职工基本医疗保险关系不在户籍地，不符合在某工作地享有退休职工基本医保待遇的缴费年限条件的，应当到户籍地申请退休职工基本医疗保险待遇。

——如果仍然不符合户籍地的缴费年限等要求，可以缴费至规定年限后申请享受户籍地的退休职工基本医疗保险待遇。

——如果不能延缴至规定年限或者不愿延缴至规定年限，将职工医保个人账户清算给本人后参加户籍地（或基本养老保险待遇领取地）的居民基本医疗保险，享受居民医保待遇。

实现基本医疗保险关系便捷有效转接的配套措施包括：整合城乡基本医疗保险制度；提高基本医疗保险统筹层次；实现医保经办与业务流程标准化；统筹养老与医保关系转接；实现基本医保转接“一卡通”。

教育部人文社科项目立项情况